——以巴中市巴州区为例

 

发布日期：2026-08-19              来源：巴蜀党建网

 

 

       摘要：零基预算是摒弃传统“基数+增长”固化模式、以年度实际需求为核心编制预算的科学管理方法，是深化财税体制改革的重要制度安排。当前，基层财政普遍面临收支紧平衡压力，全面深化零基预算改革成为优化资源配置、提升资金绩效的核心路径。本文以四川省巴中市巴州区为案例，系统分析基层推进零基预算改革面临利益格局固化、财力保障不足、支出标准缺失、资金统筹受限、权责界定模糊、技术支撑薄弱等六重困境。研究表明，基层推进零基预算改革须立足区域财政实际，构建“高位统筹—精准编制—标准管控—统筹整合—绩效引领—数字 赋能”六位一体的协同推进框架，通过重塑改革共识、健全制度体系、强化绩效约束、夯实技术支撑等组合策略，持续破解改革堵点，提升财政资源配置效率。本文提出的对策框架对中西部欠发达县域推进同类改革具有参考价值。

 

       关键词：零基预算；基层财政；财税体制改革；预算绩效管理；巴州区

 

       引 言

 

       当前，基层财政普遍处于收支紧平衡状态，财力增长受限、刚性支出递增、资源配置效率不足等问题交织叠加，传统“基数+增长”的预算编制模式难以为继。零基预算作为打破支出固化格局、以年度实际需求为核心编制预算的科学方法，正成为基层破解收支矛盾、提升资金效能的关键制度工具。自2021年国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出积极运用零基预算理念以来，中央改革部署持续加力：2024年党的二十届三中全会将深化零基预算改革列为财税体制改革重点任务，2025年首次纳入全国《政府工作报告》，部署开展中央部门试点并全域支持地方深化改革①。

       四川省积极对标中央部署，2025年印发《四川省全面深化财税体制改革总体方案》，将零基预算改革列为九大重点改革领域之一，配套出台专项实施方案，明确要求打破预算支出固化格局，构建“应保必保、重点突出、绩效优先、调控有力”的新型预算机制。巴中市随之出台全面深化财政体制改革实施方案，逐级压实改革责任。巴州区作为巴中市中心城区，承载主城建设、乡村振兴、民生保障、产业培育等多重职能，财政保障任务繁重、资源统筹压力较大，是观察基层零基预算改革落地的典型样本。

       本文以巴州区为实证案例，立足市县基层财政履职实际，系统阐释零基预算改革的时代价值与实践困境，结合地方财政工作实践提出具有操作性的优化路径，以期为巴州区及同类县域推进零基预算改革提供参考。

       ① 参见2025年《政府工作报告》关于“开展中央部门零基预算试点，支持地方全面深化零基预算改革”的部署。

 

  一、全面深化零基预算改革的时代价值

       （一）宏观维度：落实改革部署的政治要求

       预算管理制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。党的十八大以来，中央持续深化预算管理体制改革，零基预算从理念倡导走向制度实践，改革节奏明显加快（见表1）。

 

表1 2014—2025年中央及四川省零基预算改革主要政策部署

时间	政策文件/会议	核心内容
2014年	《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》	提出完善预算管理体系，为后续改革奠定制度基础
2021年	国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》	明确提出积极运用零基预算理念，打破支出固化
2024年	党的二十届三中全会	将深化零基预算改革列为财税体制改革重点任务
2025年	全国《政府工作报告》	首次纳入零基预算改革，部署中央试点与地方深化
2025年	《四川省全面深化财税体制改革总体方案》	列为九大重点改革领域，配套专项实施方案

 

       资料来源：作者根据相关政策文件整理。

 

       巴州区全面实施零基预算改革，是贯彻落实中央和省市改革部署的政治要求，也是构建现代财政制度的内在需要。

       （二）微观维度：破解财政运行困局的现实选择

       巴州区作为典型欠发达县域城区，财政长期处于紧平衡状态，收支结构性矛盾突出。以2025年为例，全区地方一般公共预算收入12.48亿元、财政自给率仅22%、税收收入占比仅36.3%，而“三保”支出占一般公共预算支出的比重高达80%以上，民生支出和重点工程投入持续递增，收支缺口主要依赖上级转移支付弥补。

       在传统“基数+增长”模式下，支出固化和资源错配问题相互叠加：一方面，部分部门沉淀资金大量闲置，预算执行率偏低；另一方面，重点领域和民生短板资金供给不足。存量盘活难、增量分配散、资金效益低成为制约财政运行质量的突出问题。在此背景下，零基预算改革成为巴州区打破支出固化、向内挖潜增效的必然选择。

       （三）发展维度：推动财政治理转型的时代大势

       经济高速增长阶段，财力增量充裕，基数预算凭借操作简便的优势能够适配当时的发展需求。但随着经济发展进入新常态，增量空间持续收窄，传统基数预算的制度弊端全面凸显——长期固化的支出格局催生了部门“重投入、轻绩效”“守盘子、争基数”等行为倾向，制约了财政资源统筹效能和重大战略保障能力。

       从制度变迁理论视角审视，“基数+增长”模式一旦长期运行，便会形成显著的路径锁定效应：部门前期投入越大、利益嵌入越深、制度惯性越强，打破旧模式的交易成本就越高。零基预算正是打破这一锁定的制度利器，推动基层财政从“基数驱动、经验分配”向“绩效驱动、按需分配”转型。巴州区推进零基预算改革，既是遵循财政事业发展规律的客观要求，也是提升财政治理精细化、科学化、规范化水平的关键举措。

  二、基层零基预算改革落地的现实困境——以巴州区为例

       巴州区自2015年启动零基预算改革以来，在预算编制方式调整、存量资金清理等方面进行了积极探索，但受制于多重因素，改革推进面临一系列深层困境。

 

       （一）利益格局固化，改革协同推进阻力突出

 

       零基预算改革本质上是财政利益格局的深度调整，需要全面打破部门固有支出基数、重构资金分配体系，改革推进中面临显著的思维惯性和利益阻力。

       1.部门思维转型困难。部分区级部门长期依赖传统预算模式，普遍存在“守基数、保盘子”的固有思维，习惯于以上年度预算额度为基准申报当年资金，对“从零起步、按需申报”的零基理念认同不足。在实际编制中，不少部门仍将上年基数作为“隐性天花板”或“保底线”，预算申报与履职规划脱节。

      2.政策体系衔接不畅。部分上级行业政策存在资金投入“只增不减”的刚性要求，层级配套、考核挂钩等约束性规定进一步固化了部门支出结构，与零基预算动态调整、优胜劣汰的改革逻辑形成直接冲突。例如，部分领域的专项资金规模与地方配套比例挂钩，配套能力越强获得的上级资金越多，这与“按需分配”原则存在张力。

      3.部门协同动力不足。当前改革主要依靠财政部门牵头推进，各业务主管部门主动改革的积极性不高，“单打独斗”的推进模式导致改革覆盖面有限、部门间进展不均衡。部分部门将零基预算视为财政部门的“管控工具”，而非本部门优化履职效能的管理手段，参与改革的主动性缺乏内生激励。

 

       （二）财力总量有限，刚性支出挤压改革空间

 

       巴州区经济底子薄弱、财政自给能力不足，可用财力十分有限，而刚性支出范围广、规模大、增长快，“财力紧、需求旺”的矛盾突出。

       具体而言，“三保”兜底、民生配套、债务还本付息等刚性支出持续占用主要财力，留给部门自主申报和财政统筹调配的空间极为有限。零基预算“以事定钱、按需分配”的原则，使得部分部门依据上级政策文件和履职要求申报的年度资金需求，远超传统基数预算规模。在预算编制实践中，财政部门面临着“合规需求全面保障”与“有限财力精准分配”之间的深刻张力。由于财力天花板过低，即使通过清理整合腾出一定空间，也难以满足各部门从零申报的全部合规需求，导致零基预算“按需评审”的机制在操作中异化为“按财力切块”的变相配额制，改革成效被大幅稀释。

 

       （三）支出标准体系缺失，预算精准管控缺乏依据

 

      健全的支出标准和绩效评价体系是零基预算落地的核心制度支撑。当前，巴州区及多数基层县区的配套制度体系仍存在明显短板。

 

表2 巴州区零基预算支出标准与绩效评价体系缺失状况

类别	具体短板	对改革的影响
支出定额标准	通用类标准粗放，专项类标准空缺	预算审核缺乏刚性依据，评审主观性强
绩效指标体系	基建、信息化、购买服务等重点领域专项指标缺失	事前评估难以量化，事后评价可比性差
绩效结果运用	评价结果与预算安排、项目退出挂钩不刚性	低效项目难以清退，“以绩效定资金”流于形式

 

       在支出标准层面，由于缺乏分行业、分项目的精细化定额标准，财政部门难以精准界定各类事项的合理开支区间，预算审核在很大程度上仍依赖历史经验和部门间博弈。在绩效评价层面，事前评估、事中监控、事后评价的全链条机制不够完善，特别是绩效评价结果与预算安排之间的“挂钩”多为软性约束，压减低效无效资金的力度不足，预算编制平衡难度大、精准度不高。

 

       （四）资金统筹受限，多重壁垒制约资源整合

 

       统筹整合各类财政资金、集中财力办大事是零基预算改革的核心目标，但基层实践中面临多重政策壁垒。

       第一，上级专项的管理约束。上级专项资金普遍要求“专款专用、专项核算”，资金使用范围和支出方向高度固化，区级层面统筹调剂、归并整合的权限极其有限。即使存在同一领域内多个专项投向重复、标准不一的问题，基层也难以进行实质性整合。

       第二，部门资金壁垒突出。各类资金分散管理、多头分配，部门之间缺乏有效的资金统筹协调机制，支出重叠与资金碎片化投入问题并存。部分领域“撒胡椒面”式的分配方式，与零基预算集中投入的要求形成反差。

       第三，统筹能力与风险防控的平衡困难。基层财政在资金整合盘活过程中，需同时兼顾规范管理与风险防控，统筹的“度”难以把握——统筹力度过大可能触碰专项资金管理红线，力度不足又难以产生实质性效果。

 

       （五）权责边界模糊，预算审核监管缺乏标尺

 

       政府与市场、部门日常履职与专项工作之间的支出边界界定不清，是制约零基预算规范化推进的重要因素。

       在政府与市场边界层面，部分行业扶持奖励政策同质化、低效化，一些可通过市场机制解决的事项仍依赖财政资金投入，“越位”与“缺位”并存。例如，个别竞争性领域的产业扶持资金存在“撒网式”分配现象，未能精准发挥财政资金的引导撬动作用。

       在部门履职边界层面，部分部门日常运转经费已按标准足额保障，但仍频繁以上级专项部署、考核督查为由申请额外预算追加，将常规履职包装为专项需求。财政部门在预算审核和追加研判中，缺乏清晰的权责界定标准，难以精准甄别合理需求与超额诉求，预算管控的规范性和严肃性受到影响。

 

       （六）数字赋能不足，技术支撑体系薄弱

 

       当前，财政预算管理一体化系统虽已实现资金全流程管控，但适配基层零基预算改革的功能仍需完善。

       在系统功能层面，现有模块存在报表重复填报、数据交叉核对繁琐、基层操作冗余等问题，增加了基层财会人员的工作负担。更重要的是，系统在预算编制辅助、项目智能评审、绩效自动监控等方面的功能开发不足，难以有效支撑零基预算对数据精度和分析深度的要求。

       在数据基础层面，跨部门数据互联互通机制不健全，预算编制所需的人员信息、资产信息、项目信息分散在不同部门，缺乏统一的数据采集和共享标准，难以形成全面、精准、动态的数据分析支撑。

       在人才队伍层面，巴州区财政数字化转型起步较晚，传统人工核算、事后监管、经验研判的工作模式尚未根本转变，基层财会人员在大数据分析、绩效评价技术等方面的专业能力存在短板，难以适应零基预算精细化、智能化管理的要求。

  三、基层深化零基预算改革的推进路径

      基于上述六重困境及其内在逻辑关系——利益固化是核心阻力、财力有限是硬约束、标准缺失是制度短板、资金统筹受限是体制障碍、权责模糊是管理瓶颈、技术薄弱是能力制约——本文提出构建“高位统筹—精准编制—标准管控—统筹整合—绩效引领—数字赋能”六位一体的协同推进框架。六项对策与六重困境形成精准对应，并在制度重塑、能力提升两个层面形成递进关系：前四项对策着力于“破旧”——打破利益格局、健全制度框架、疏通统筹渠道；后两项对策着力于“立新”——以绩效导向和数字手段重构预算管理生态。

      （一）强化高位统筹，凝聚全域改革共识

       坚持党委政府高位推动，构建全域联动的改革工作格局。建议由区委区政府牵头成立零基预算改革领导小组，由区长担任组长、分管财政的副区长具体负责，财政、发改、人社、审计及各行业主管部门为成员单位，明确领导小组议事规则和决策程序，原则上每月召开一次改革推进例会，重大问题随时专题会商，切实改变财政部门“单打独斗”的局面。

      将零基预算改革落地成效纳入部门年度绩效考核体系，增设专项考核指标，权重建议不低于考核总分的5%，考核内容包括预算编制及时性、申报质量、绩效目标达成率等维度，压实部门主体责任。同步建立“改革成效红黑榜”通报机制，对推进不力的部门进行约谈提醒，倒逼部门破除“守基数、固格局”的传统思维。

       强化规划与预算联动衔接，推动年度工作计划、中期财政规划与年度预算编制同步谋划、同步部署。全面梳理存量财政政策，建立分类清理机制：对到期政策一律终止；对低效无效政策予以清退；对重复交叉政策进行归并整合。实行“一类事项、一个主管部门、一套资金管理机制”，从源头优化预算统筹格局。

      （二）做实预算编制，健全精准管控机制

       严格落实零基预算“从零起步”的核心要求，彻底取消支出基数参照，打破固有支出格局。严格遵循“三保支出优先、债务有效化解、重点事项保障”的支出顺序，按照“资金跟着项目走、项目跟着政策走、政策跟着需求走”的逻辑编制预算。

       推动部门履职理念从“先要钱、后干事”向“先谋事、再排钱”转变。所有预算需求必须依托政策依据、履职清单和项目方案进行申报，无合理依据、无实质内容的项目一律不予安排。建立部门预算编制质量通报制度，对申报依据不足、测算明显失实、绩效目标缺位的申报事项，予以退回并记录在案，纳入年度绩效考评。

       分层分类规范预算编制管理，足额保障部门基本运转支出，从严审核专项项目支出，严控一般性支出和非刚性非重点支出。常态化开展支出政策清理整治，建立项目“入库—实施—退出”全生命周期管理机制：新入库项目须通过事前绩效评估；续存项目实行年度绩效审查；对长期闲置、绩效不佳、政策到期的项目资金，坚决收回并统筹安排。主动对接上级部门，积极争取清理规范不合理层级配套和考核绑定政策，切实为基层减负。

      （三）厘清权责边界，完善支出标准体系

       精准界定政府与市场、部门履职与专项支出的边界。坚持有所为、有所不为，对市场机制能够有效调节、社会主体可自主参与的领域，坚决退出财政资金扶持，杜绝财政资金越位、错位投入。建议2026年内编制并公布巴州区财政事权与支出责任清单，将政府与市场边界、部门履职范围逐项厘清，作为预算审核的基本依据。

       加快构建“基本支出—公用经费—专项支出”三级标准化编制体系（见表3），实现预算编制有标可依、有规可循。

 

表3 巴州区零基预算标准化编制体系框架

类别	编制方式	标准依据	动态调整机制
人员经费	按标准编制	编制人数×工资政策标准	随政策变动即时调整
公用经费	按定额编制	分类分档定额标准	结合物价指数年度调整
专项支出	按项目评审	分行业支出标准+绩效评估	项目周期内动态监控

 

       在公用经费定额方面，结合巴州区经济发展水平、物价变动情况和财力承受能力，建立分类分档的定额标准体系并实行动态调整。在专项支出标准方面，聚焦基础设施建设、信息化建设、政府购买服务等重点领域，逐步建立通用标准与专用标准相结合的项目支出标准体系。依托近三年财政决算数据、项目执行数据和绩效评价数据，常态化开展数据比对分析，持续优化预算编制精度。

       （四）统筹财力资源，提升自主调控能力

        严格落实“预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子”的统筹要求，按照“横向归并同类资金—纵向打通层级壁垒—存量激活与增量优化并举”的三步走框架，系统性提升财政资源配置效率。

横向归并同类资金。对各部门投向相近、对象雷同的专项资金实行强制归并，由财政部门会同主管部门制定归并方案，报区政府审批后执行。原则上同一领域只保留一个专项资金，避免重复投入和碎片化分配。

       纵向争取统筹权限。积极向上级财政部门争取政策倾斜，推动优化转移支付结构，争取扩大一般性转移支付规模、降低专项转移支付的专款专用刚性约束，赋予基层更大的资金统筹自主权。对于确需保留的专项资金，建议探索“资金池”管理模式，允许基层在同类资金之间进行适度调剂。

        存量盘活与增量优化并举。常态化开展存量资金清理整治，全面清理长期结余、闲置沉淀、往来挂账资金，依法依规收回统筹使用。建议将清理盘活存量资金纳入部门年度考核，对沉淀资金规模大、清理不及时的部门予以扣分。通过存量盘活释放空间、增量安排精准投放的组合策略，切实提升区级财政自主调控和重点保障能力。

       （五）深化绩效改革，提升资金使用效能

       构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，将绩效理念贯穿预算编制、执行、监管、决算全流程。健全事前绩效评估、事中运行监控、事后绩效评价、结果刚性应用的闭环管理机制。

       强化绩效结果刚性运用。严格落实绩效评价结果与预算安排、资金分配、项目存续的“三挂钩”机制：评价结果为“优”的项目，次年优先保障或适度增长；评价结果为“良”的项目，维持原有预算规模并限期整改问题；评价结果为“中”或“差”的项目，分别按预算规模的20%、50%予以压减，连续两年评价为“差”的项目直接退出。

       聚焦民生资金、减税降费、基层“三保”等重点领域，常态化开展专项资金和部门整体支出绩效评价。严格落实过紧日子要求，持续压减一般性支出和非重点支出，推动财政资金从“重投入”向“重效能”转型。同步严守财经纪律底线，常态化开展财会监督专项行动，严肃整治各类财经违规问题，筑牢财政资金安全防线。

       （六）强化数字赋能，夯实人才技术支撑

       加快推进财政数字化转型，分阶段、有步骤地构建适配零基预算管理需要的信息化支撑体系。

近期（2026年底前）：依托现有预算管理一体化系统，优化功能模块，精简重复报表和冗余流程，重点开发预算编制辅助评审功能，实现项目申报、标准比对、历史数据参考的在线化操作，提升系统稳定性和实操便捷性。

       中期（2027年底前）：搭建跨部门数据共享互通平台，整合编制部门的人员信息、发改部门的项目信息、自然资源部门的资产信息、财政部门的预算执行信息，构建一体化的财政大数据基础库。明确数据采集范围、更新频率和共享标准，为重点项目评审、支出标准测算、绩效目标设定提供数据支撑。

        长期（2028年及以后）：积极运用大数据分析和人工智能技术，赋能项目智能评审、资金动态监管、绩效自动评价等工作，构建“用数据说话、用数据决策、用数据管理”的现代财政管理新模式。

       在人才保障方面，制定年度培训计划，常态化开展零基预算政策解读、预算编制规范、绩效管理技术、系统操作实务等专题培训，力争两年内对全区各预算单位财务分管领导、财务负责人和经办人员进行一轮全覆盖轮训，全面提升基层财会人员和部门财务经办人员的专业能力。同时，适当引进具有财政学、数据分析、绩效评价等专业背景的人才，充实基层财政管理力量。

 

  （四）结论与讨论

 

       零基预算改革是新时代深化财税体制改革、破解基层财政发展难题的关键制度安排，也是一场触及利益格局、重构资源配置机制的系统性变革。以巴州区为代表的欠发达县域，在改革推进中面临思维惯性、利益壁垒、财力约束、制度短板、技术不足等多重困境的交织叠加。这些困境并非孤立存在，而是相互强化——财力紧张加剧了部门“保盘子”的焦虑，标准缺失放大了预算审核的随意性，技术薄弱制约了绩效评价的精准度，共同构成改革的系统性障碍。

       本文的理论价值在于：第一，将路径依赖理论引入基层零基预算改革分析，揭示了“基数+增长”模式的制度锁定效应及其破解条件；第二，构建了“困境诊断—对策匹配”的系统分析框架，为同类研究提供了可复用的分析工具；第三，以巴州区为案例积累了中西部欠发达县域改革实践的实证素材。

       从政策实践角度，本文认为基层推进零基预算改革不能简单照搬上级模式，必须立足区域财政实际，坚持问题导向、目标导向与结果导向相统一。改革的推进策略应注重“渐进替代”而非“激进革命”——通过制度层面的渐进调整降低改革阻力、通过技术层面的持续赋能提升管理精度、通过绩效层面的刚性约束倒逼行为转型，在三者的协同推进中实现财政资源配置效率的持续改善。

       巴州区的改革实践表明，对财力薄弱、制度基础相对薄弱的基层县区而言，零基预算改革既不能急于求成、指望“毕其功于一役”，也不能消极等待、坐失改革窗口期，而应在坚守改革方向的前提下保持策略灵活性，在凝聚改革共识的基础上稳步拓展改革深度，以高质量的财政管理为区域经济社会高质量发展提供坚实制度保障。（陈大章）

 

主要参考文献

[1] 国务院.关于进一步深化预算管理制度改革的意见.2021.
[2] 中共中央.关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定.2024.
[3] 四川省人民政府.四川省全面深化财税体制改革总体方案.2025.
[4] 巴中市人民政府.巴中市全面深化财政体制改革实施方案.2025.
[5] 楼继伟.深化预算管理制度改革 建立现代财政制度[J].求是,2014(22): 19-22.
[6] 白彦锋,陈珊珊.我国零基预算改革的困境与出路.中央财经大学学报,2023(4):3-13.